Allt större besparingskrav på skolorna plågar rektorerna

Den pressade arbetssituationen för Sveriges skolledare blir bara värre. Men skollagen ger rektorerna stor makt över organisationen – om de använder den rätt, menar forskare.

Illustration: Sam Brewster.

ÖREBRO: 72 MILJONER kronor. Uppsala: 100 miljoner kronor. Hässleholm: 49 miljoner kronor. Det är bara några av de sparkrav på skolan i årets kommunbudgetar som har fått Lärarförbundets ordförande Johanna Jaara Åstrand att tala om en förödande besparingsvåg i Skolsverige.

Och det kommer mera. Enligt SKL:s ekonomirapport från december förra året behöver kommunerna spara in 31 miljarder kronor fram till 2022, för att kunna ta hand om en växande andel barn och gamla, samtidigt som konjunkturen vänder nedåt. Besparingarna lägger sten på börda på skolledarna, som redan måste vända på slantarna. I en stor enkät i regeringens utredning Rektorn och styrkedjan från 2015 uppgav hela 71 procent av de kommunala rektorerna att de inte hade tillräckliga resurser för att leva upp till skollagens krav – och att de inte trodde att de skulle få det.

LÄRAREN MARCUS LARSSON på Tankesmedjan Balans, som granskar förhållandet mellan krav och resurser i välfärden, menar att skolan länge har utsatts för tysta besparingar i form av ett effektiviseringskrav i kommunbudgeten på ungefär en procent per år.

– Det ingår i New public management att politiker ska ge incitament till verksamheten att bli billigare och bättre. Det som händer nu är att demografiska effekter och konjunkturförändringar gör att effektiviseringskraven ökar i omfattning, säger han.

I EN GRANSKNING av 2018 års kommunbudgetar visade Tankesmedjan Balans att nio av tio kommuner smygsparade på välfärden. När det inte handlade om uttalade ”effektiviseringar”, ”omprövningskrav” eller ”förändringsfaktorer”, så skedde det genom att verksamheten inte kompenserades fullt ut för ökade lönekostnader eller krävdes tillbaka på tidigare underskott.
– Om skolorna då inte lyckas bli effektivare, så får de ta igen den procenten genom att öka tempot i arbetet. Problemet är bara att lärarna och rektorerna redan har en för hög stressnivå, säger Marcus Larsson.

Samtidigt visar tidigare granskningar gjorda av Skolinspektionen och Arbetsmiljöverket att rektorerna har så många administrativa uppgifter att de har svårt att hinna med det pedagogiska ledarskapet. Marcus Larsson menar att det hänger samman med effektiviseringskraven. I ett system som bygger på New public management måste måluppfyllelsen kontrolleras med mätningar och dokumentation – särskilt när vissa skolor drivs av företag. Dokumentationen är enligt Marcus Larsson dessutom nödvändig som underlag för föräldrar som ska välja skola åt sina barn.

– Då hamnar rektorerna i ett taskigt läge, eftersom de fortfarande måste följa skollagen, samtidigt som dokumentationen ökar och resurserna minskar, säger Marcus Larsson.
Det var rektorernas höga arbetsbelastning som fick regeringen att år 2014 tillsätta Olof Johansson, senior professor vid Centrum för skolledarutveckling på Umeå universitet, som särskild utredare med uppdrag att ta reda på hur skolledarnas situation kunde förbättras.

MYCKET FORSKNING tyder nämligen på att det pedagogiska ledarskapet är avgörande för skolans kvalitet och utveckling. Den nyzeeländska forskaren Viviane Robinson har till exempel visat att arbetet med lärarnas lärande och professionella utveckling är den del av ledarskapet som har klart störst betydelse för elevernas studieresultat.
I sitt betänkande Rektorn och styrkedjan visade Olof Johansson att många av rektorernas arbetsproblem i själva verket berodde på dålig samordning: skilda målbilder, otydlig kommunikation och brist på tillit mellan de olika nivåerna i styrkedjan. Dessutom fanns det brister i huvudmännens systematiska uppföljning och stöd åt rektorerna.

– Jag tror att den bilden i huvudsak fortfarande stämmer. Men tilliten mellan nivåerna får inte bli blind, utan vi måste ha någon mekanism som kontrollerar både rektorer och huvudmän, säger Olof Johansson.


ÄR DU PRENUMERANT? Läs hela senaste numret digitalt i din dator – nu med ett ännu bättre gränssnitt! 

För att läsa digitala Skolporten i din smarta telefon eller surfplatta, ladda ner Skolporten i App Store eller Google Play!

Inte redan prenumerant? PROVA-PÅ-PRIS: 2 nr/99 kr!

Fri läsning av hela arkivet ingår som prenumerant! 


I stället för skärpta lagkrav på huvudmännen kom hans lösningsförslag därför att handla om dialog och utbildning – ett nationellt utbildningsprogram som skulle ge politiker, förvaltning, skolchefer, rektorer och lärare en gemensam syn på skolans uppdrag.

– Utbildning kan förändra både kunskaper och attityder. Hittills är det enda som har hänt att Skolverket har gjort ett utbildningspaket för skolpolitiker, men betänkandet har också lett till att man talar mer om styrkedjan. Det kan leda till att man tänker bättre kring de här frågorna.

SJÄLV MENAR OLOF Johansson att skollagen ger rektorerna en stor makt över sin egen organisation, men att många inte utnyttjar den. I Rektorn och styrkedjan hade till exempel två tredjedelar av de tillfrågade rektorerna inte gjort några organisatoriska förändringar, trots att det förmodligen vore nödvändigt för att minska deras arbetsbörda.

– När jag gjorde utredningen frågade jag många intressenter om skollagen behövde ändras. De var ganska överens om att vi redan hade den skollag som vi behövde – det gällde bara att tillämpa den, säger han.

I spartider menar han att det är särskilt viktigt att rektor använder sin makt att fördela om resurser efter elevernas förutsättningar och behov, eftersom det ofta är stödinsatserna som får stryka på foten. Samma sak gäller också huvudmännen. Olof Johansson pekar på en granskning av Skolinspektionen från 2014, som visade att nästan hälften av kommunerna behövde utveckla sitt resursfördelningssystem. I vissa fall var omfördelningarna så små att de knappast hade någon effekt alls.

VAD SKA DÅ rektorerna göra när pengarna från huvudmannen inte räcker till? I teorin skulle de kunna spräcka budgeten med hänvisning till skollagens krav, menar Olof Johansson.
Men i praktiken skulle de snarare riskera att få sparken.

– Skollagen anger bara vilken verksamhet som ska finnas, inte vilken kvalitet den ska hålla eller vad den ska kosta. Därför är det väldigt svårt för rektor, som är en kommunal tjänsteman, att göra något annat än att lyda kommunen, säger han.

Denna dubbla styrning, som innebär att staten anger målen medan kommunerna tilldelar resurserna, har tillsammans med kommunernas skilda ekonomiska förutsättningar framförts som argument för att skolan bör återförstatligas. I januariöverenskommelsen har politikerna också bestämt att ett beslutsunderlag för ett statligt huvudmannaskap ska tas fram.

MEN PER-ARNE Andersson, som är chef på avdelningen för utbildning och arbetsmarknad på SKL, tror inte att det är självklart att staten skulle ha råd att lägga mer pengar på skolan än kommunerna.

Han menar att problemet med den dubbla styrningen snarare är att den statliga regleringen av skolan ökar – till exempel genom det nya kravet på att varje kommun måste utse en skolchef – medan många kommuner har stora ekonomiska utmaningar. I stället tycker han att huvudmän, rektorer och lärare borde få större frihet att prioritera själva.

– Ökade krav leder ofta till ett behov av mer pengar. Men man måste också vara öppen med de besparingar som faktiskt sker. Transparenta diskussioner om hur resurserna används kan leda till rationaliseringar som inte upplevs som försämringar, säger Per-Arne Andersson.

Som ett exempel nämner han Blommensbergsskolan i Stockholm, där organisatoriska förändringar och ett hälsofrämjande arbete ledde till att sjukskrivningarna sjönk från 5,6 till 1,5 procent på fyra år. Det gjorde att man kunde spara stora pengar på vikarie- och sjuklöner.

– Trots årliga effektiviseringskrav har lärartätheten i Sverige ökat sedan 1980-talet och är fortfarande hög i ett internationellt perspektiv. Det visar att man trots allt har lyckats göra rationaliseringar.

ETT ANNAT UTSLAG av statens ökade styrning är den allt större floran av riktade statsbidrag, menar Per-Arne Andersson. Han hänvisar till en granskning av Riksrevisionen från 2017, som visar att bidragen försvårar kommunernas planering, kräver extra administration och leder till satsningar på områden som ger bidrag snarare än på de egna behoven. Bidragen gynnar också stora kommuner, som har mer resurser att söka.

I februari visade dessutom Tankesmedjan Balans att det nya bidraget för en likvärdig skola, som bara ska ges till kommuner som inte samtidigt drar ner på sina egna skolkostnader, på flera håll har använts för att täppa till hål i kommunernas budgetar.

– Det finns ett 60-tal statsbidrag för skolan, som är ett elände för kommunerna att hålla reda på. Om staten vill satsa så mycket borde det gå att göra på ett smartare sätt, säger Per-Arne Andersson på SKL.

SKOLCHEFEN KATARINA Ståhlkrantz, som i januari disputerade vid Linnéuniversitetet om synen på rektors pedagogiska ledarskap i statliga policydokument, menar att även själva begreppet ”pedagogiskt ledarskap” kan ses som en del av den statliga styrningen. Genom att fylla det med olika innebörder pekar staten ut vad som är viktigt i rektors uppdrag.
– När man initierade Rektorslyftet och pratade om den effektiva, framgångsrika och instruktiva ledaren, så var det ett sätt att beskriva hur man ville styra svensk skola: Verksamheten skulle vara ekonomisk, resultatinriktad och fokusera på undervisningen, säger Katarina Ståhlkrantz.

Genom att följa begreppets användning över tid har hon kunnat se hur rektorerna har fått ett allt större ansvar: juridiskt, ekonomiskt, resultatmässigt och nu senast även för undervisningen.
Det kan delvis förklaras med att staten har ökat sitt ansvarsutkrävande för att kompensera för 1990-talets decentralisering av skolan.

– Rektorsuppdraget har blivit mer komplext och ifrågasatt. Men det är för enkelt att säga att det bara beror på decentraliseringen. Påverkan kommer från många olika håll: internationella trender och New public management, som bland annat innebär resultatstyrning och en ökad juridifikation.

Samtidigt har hon sett att tidsbrist och för mycket administration har betraktats som ett hinder för rektorernas pedagogiska ledarskap ända sedan 1950-talet. Det problemet skulle knappast försvinna om skolan återförstatligades, tror hon, även om vi kanske skulle få se ett annat slags statlig styrning, som byggde på exempelvis åtlydnad av regler.

EN KONSEKVENS AV att det pedagogiska ledarskapet används som en statlig policy, menar Katarina Ståhlkrantz, är att begreppet aldrig kan få en entydig definition. Därför blir det nästan omöjligt för rektorerna att veta vilka förväntningar de ska leva upp till.

– Paradoxalt nog ger det samtidigt rektorerna både frihet och handlingsutrymme – trots alla kraven, säger Katarina Ståhlkrantz.

I utredningen Rektorn och styrkedjan kunde Olof Johansson se att rektorerna faktiskt tolkade pedagogiskt ledarskap på väldigt olika sätt. Själv menar han att ledarskapet kan utövas antingen direkt, genom klassrumsbesök och pedagogiska samtal, eller indirekt, genom att rektor skapar förutsättningar för ett kollektivt lärande och en gynnsam skolkultur.
Han pekar på den amerikanske skolforskaren Wayne Hoy, som har visat att ”akademisk optimism” – ömsesidig tillit och en kollektiv tilltro till skolans förmåga att få alla elever att lära sig – kan ha en nästan lika stor effekt på elevernas studieresultat som deras socioekonomiska bakgrund.

– I skolor med bra resultat har rektorer och lärare troligen gemensamt skapat ett pedagogiskt klimat som leder till det. Rektorerna måste intressera sig för vad som händer på skolan, säger Olof Johansson.

Fakta/Pedagogiskt ledarskap
Begreppet ”pedagogiskt ledarskap” saknar en entydig definition och har inte någon direkt motsvarighet i internationell forskning. Men enligt de flesta definitionerna handlar det om att leda undervisning och skapa goda lärandemiljöer i syfte att uppnå målen i läroplanen. På senare år har begreppet även kommit att omfatta lärares ledarskap. Skolchefen som vakthund
Enligt en lagändring från 2018 ska huvudmannen utse en eller flera skolchefer med uppgift att se till att den egna skolverksamheten följer föreskrifterna. I praktiken blir skolchefen alltså statens förlängda arm, som ska kontrollera att kommunen och rektorerna fullgör sitt statliga uppdrag. Vilka effekter lagändringen har fått är för tidigt att säga.

Av Staffan Eng

Illustration Sam Brewster


Skolporten nr 3 2019

Denna artikel är publicerad i senaste numret av Skolportens magasin – ute 16 maj 2019

Tema: Skolans styrning och rektors pressade roll.

Inte redan prenumerant? Missa inte kampanjpriset:

2 nr av Skolporten för prova-på-priset 99 kr!

Sidan publicerades 2019-05-20 11:34 av Moa Duvarci Engman


Relaterat

Elevhälsa, 19-20 september i Stockholm

En fungerande elevhälsa kan vara avgörande för lärande och framgång i skolan. Nu återkommer vår konferens, mer välfylld än någonsin. Ta del av föreläsningar om samverkan, unga i hederskontext, antipluggkulturer, sömn, sociala medier och hjärnan samt hur man förbättrar kommunikationen i svåra samtal.

Rektor i förskolan, 22 november

Vi fokuserar på din roll som chef och ledare med högaktuella föreläsningar om det pedagogiska ledarskapet och din professionsutveckling. Hur leder du i förändring och hur görs en nulägesanalys? Vi tar avstamp i de frågor som är specifika för förskolans verksamhet, men belyser även ämnen utifrån din yrkesroll som chef över en mångbottnad verksamhet.

”Svenska politiker får bakläxa om inkludering”

Politikernas formulering ”inkluderingstanken har gått för långt” i januariöverenskommelsen visar på en brist på förståelse för vad inkluderande utbildning är, menar Rune Hausstätter, norsk professor i specialpedagogik, samt gästprofessor vid Stockholms universitet.

Rektor ångrade sig om antagning – skolan får kritik

En rektor på en skola i Värmland stoppade en antagning av en elev till en musikklass. Skolinspektionen bedömer nu att det bryter mot förvaltningslagen och ger huvudmannen kritik.

Betygssystemet ska göras om: ”Minskar kraven på dokumentation”

Regeringen, Centerpartiet och Liberalerna är överens – skolans betygssystem ska göras om.  Under den nuvarande mandatperioden vill partierna få till en reform där kurs- och ämnesplanerna i grundskolan revideras och förenklas.

Barnens ­inspiratör

Entusiasm, delaktighet och en bra planering är viktiga byggstenar för att realisera inkluderings­idealet i vardagen. Förskolläraren Mia Bergqvist visar hur det ska göras.

Lokalproblem – vanligt skäl lägga ner skola

Bara en knapp månad före skolstart meddelade en privat skola i Stockholm att den måste stänga på grund av lokalbrist. Lokalproblem är det vanligaste skälet till att skolor läggs ner i kommunen.

”Snabbaste sättet att återfå en skola att vara stolt över är att förstatliga den”

”Allt för många okunniga ”förstå-sig-påare” har genom åren bidragit till den situation som skolan befinner sig i idag. Den snabbaste vägen att återfå en skola man kan vara stolt över är att förstatliga den”, skriver pensionerade rektorn Birger Nilsson.

Skolforskaren: ”Det finns ingen samlad forskning om effekterna av hemundervisning”

Är hemundervisning bättre eller sämre än vanlig undervisning i en svensk skola? Svaret på den frågan saknas än så länge i forskarvärlden, uppger skolforskaren Martin Karlberg i SVT:s Morgonstudion.

S-ordförande ryter ifrån om filmjölksbeslut

Skarp kritik har riktats mot beslutet att filmjölk skulle serveras till elever i skolan i Lindesberg som lunch en dag i veckan. Nu går Socialdemokraternas ordförande i kommunen ut och förkastar beslutet.

Rapport: Från obehörig till lärare

Vi har undersökt förutsättningarna för obehöriga lärare att bli behöriga – en grupp som redan har foten inne i skolan. Resultatet är slående. Hälften av de tillfrågade som saknar behörighet går eller har någon gång påbörjat en lärarutbildning. Och hälften av dem har i sin tur endast en termin kvar till examen.

Insekter får hotell i Oskarshamn

I Oskarshamn har barn på flera förskolor ägnat våren åt att bygga insektshotell. Tanken är att hotellen ska skapa en trevligare miljö och bidra till biologisk mångfald.

”Vackert tal om skolan räcker inte alls.”

OECD har vid flera tillfällen kritiserat segregationen i svensk skola och rekommenderat ökad statlig styrning. Det är ett skäl till att det nu finns riktade statsbidrag för en mer likvärdig skola. Statsbidrag som kommuner som samtidigt sparar på skolan, som Helsingborg, riskerar att gå miste om. Det som görs räcker uppenbarligen inte. En början är att förstatliga skolan och, inte avskaffa, men strama åt det fria skolvalet, skriver Ingrid Runsten på ledarplats.

Misstänkte skolledarens tidigare kollega: ”Handlade om att skydda skolan”

Den skola i Stockholm, där en nioårig pojke misstänks ha blivit utsatt för sexuella övergrepp av en skolledare, försökte mörka misstankarna mot mannen. Det berättar en före detta anställd på skolan för SVT Nyheter: ”Ledningen sa att han tog hand om sin sjuka mamma”.

Jenny Edvardsson: Boktips till undervisningen!

Jenny Edvardsson, lärare i svenska och historia, tipsar om böcker som passar att läsa och arbeta med tillsammans med eleverna.

”Lag om mobilförbud blir en klen tröst för lärare som ingen lyssnar på”

Ett lagstadgat mobilförbud i skolan är onödigt. Det man behöver göra är att säkerställa lärarnas kontroll över klassrummen, skriver DN på ledarplats.

Konferenser
Lediga jobb
Alla lediga jobb
SKOLPORTENS MAGASIN
Tema: Skolans styrning
  Skolporten nr 3/2019 – ute nu

Tema: Skolans styrning

Sveriges rektorer slits mellan budgetkrav och elevers rätt till likvärdig utbildning.

Prova på-pris: 2 nr/99 kr!
Pedagogiska poddar
Poddar om utbildning och läraryrket

Poddar om utbildning och läraryrket

Det finns en mängd podcasts om undervisning, lärande och lärarprofessionen i sig: här länkar vi till ett urval, välkommen in och börja botanisera!

Läs mer
Fördjupning
Dags att växa?

Dags att växa?

Funderar du på nytt jobb efter sommaren? Missa inte Skolportens fokussida med nyheter om lön och karriär för dig som är lärare och skolledare!

Till Lön och karriär
Mest läst senaste veckan

Aktuella regeländringar

Skolverket har samlat information om de flesta aktuella ändringarna av lagar och regler inom skolområdet. På denna sida berättar vi också om ändringar i läroplaner.

BEO om överklagan: Läraren ignorerade särskilda behov

BEO bryter tystnaden kring den uppmärksammade rättsprocessen – det fanns en särskild handlingsplan som inte efterlevdes.

Lärarutbildningar ställs in – för få sökande

4 av 5 ämneslärarutbildningar vid Högskolan i Kristianstad pausas på grund av lågt söktryck. ”Det är en markant skillnad över hela landet,” säger programansvarige Peter Gustavsson.

Aktuella arbetsgivare
Nyhetskategorier