Allt större besparingskrav på skolorna plågar rektorerna

Den pressade arbetssituationen för Sveriges skolledare blir bara värre. Men skollagen ger rektorerna stor makt över organisationen – om de använder den rätt, menar forskare.

Illustration: Sam Brewster.

ÖREBRO: 72 MILJONER kronor. Uppsala: 100 miljoner kronor. Hässleholm: 49 miljoner kronor. Det är bara några av de sparkrav på skolan i årets kommunbudgetar som har fått Lärarförbundets ordförande Johanna Jaara Åstrand att tala om en förödande besparingsvåg i Skolsverige.

Och det kommer mera. Enligt SKL:s ekonomirapport från december förra året behöver kommunerna spara in 31 miljarder kronor fram till 2022, för att kunna ta hand om en växande andel barn och gamla, samtidigt som konjunkturen vänder nedåt. Besparingarna lägger sten på börda på skolledarna, som redan måste vända på slantarna. I en stor enkät i regeringens utredning Rektorn och styrkedjan från 2015 uppgav hela 71 procent av de kommunala rektorerna att de inte hade tillräckliga resurser för att leva upp till skollagens krav – och att de inte trodde att de skulle få det.

LÄRAREN MARCUS LARSSON på Tankesmedjan Balans, som granskar förhållandet mellan krav och resurser i välfärden, menar att skolan länge har utsatts för tysta besparingar i form av ett effektiviseringskrav i kommunbudgeten på ungefär en procent per år.

– Det ingår i New public management att politiker ska ge incitament till verksamheten att bli billigare och bättre. Det som händer nu är att demografiska effekter och konjunkturförändringar gör att effektiviseringskraven ökar i omfattning, säger han.

I EN GRANSKNING av 2018 års kommunbudgetar visade Tankesmedjan Balans att nio av tio kommuner smygsparade på välfärden. När det inte handlade om uttalade ”effektiviseringar”, ”omprövningskrav” eller ”förändringsfaktorer”, så skedde det genom att verksamheten inte kompenserades fullt ut för ökade lönekostnader eller krävdes tillbaka på tidigare underskott.
– Om skolorna då inte lyckas bli effektivare, så får de ta igen den procenten genom att öka tempot i arbetet. Problemet är bara att lärarna och rektorerna redan har en för hög stressnivå, säger Marcus Larsson.

Samtidigt visar tidigare granskningar gjorda av Skolinspektionen och Arbetsmiljöverket att rektorerna har så många administrativa uppgifter att de har svårt att hinna med det pedagogiska ledarskapet. Marcus Larsson menar att det hänger samman med effektiviseringskraven. I ett system som bygger på New public management måste måluppfyllelsen kontrolleras med mätningar och dokumentation – särskilt när vissa skolor drivs av företag. Dokumentationen är enligt Marcus Larsson dessutom nödvändig som underlag för föräldrar som ska välja skola åt sina barn.

– Då hamnar rektorerna i ett taskigt läge, eftersom de fortfarande måste följa skollagen, samtidigt som dokumentationen ökar och resurserna minskar, säger Marcus Larsson.
Det var rektorernas höga arbetsbelastning som fick regeringen att år 2014 tillsätta Olof Johansson, senior professor vid Centrum för skolledarutveckling på Umeå universitet, som särskild utredare med uppdrag att ta reda på hur skolledarnas situation kunde förbättras.

MYCKET FORSKNING tyder nämligen på att det pedagogiska ledarskapet är avgörande för skolans kvalitet och utveckling. Den nyzeeländska forskaren Viviane Robinson har till exempel visat att arbetet med lärarnas lärande och professionella utveckling är den del av ledarskapet som har klart störst betydelse för elevernas studieresultat.
I sitt betänkande Rektorn och styrkedjan visade Olof Johansson att många av rektorernas arbetsproblem i själva verket berodde på dålig samordning: skilda målbilder, otydlig kommunikation och brist på tillit mellan de olika nivåerna i styrkedjan. Dessutom fanns det brister i huvudmännens systematiska uppföljning och stöd åt rektorerna.

– Jag tror att den bilden i huvudsak fortfarande stämmer. Men tilliten mellan nivåerna får inte bli blind, utan vi måste ha någon mekanism som kontrollerar både rektorer och huvudmän, säger Olof Johansson.


ÄR DU PRENUMERANT? Läs hela senaste numret digitalt i din dator – nu med ett ännu bättre gränssnitt! 

För att läsa digitala Skolporten i din smarta telefon eller surfplatta, ladda ner Skolporten i App Store eller Google Play!

Inte redan prenumerant? PROVA-PÅ-PRIS: 2 nr/99 kr!

Fri läsning av hela arkivet ingår som prenumerant! 


I stället för skärpta lagkrav på huvudmännen kom hans lösningsförslag därför att handla om dialog och utbildning – ett nationellt utbildningsprogram som skulle ge politiker, förvaltning, skolchefer, rektorer och lärare en gemensam syn på skolans uppdrag.

– Utbildning kan förändra både kunskaper och attityder. Hittills är det enda som har hänt att Skolverket har gjort ett utbildningspaket för skolpolitiker, men betänkandet har också lett till att man talar mer om styrkedjan. Det kan leda till att man tänker bättre kring de här frågorna.

SJÄLV MENAR OLOF Johansson att skollagen ger rektorerna en stor makt över sin egen organisation, men att många inte utnyttjar den. I Rektorn och styrkedjan hade till exempel två tredjedelar av de tillfrågade rektorerna inte gjort några organisatoriska förändringar, trots att det förmodligen vore nödvändigt för att minska deras arbetsbörda.

– När jag gjorde utredningen frågade jag många intressenter om skollagen behövde ändras. De var ganska överens om att vi redan hade den skollag som vi behövde – det gällde bara att tillämpa den, säger han.

I spartider menar han att det är särskilt viktigt att rektor använder sin makt att fördela om resurser efter elevernas förutsättningar och behov, eftersom det ofta är stödinsatserna som får stryka på foten. Samma sak gäller också huvudmännen. Olof Johansson pekar på en granskning av Skolinspektionen från 2014, som visade att nästan hälften av kommunerna behövde utveckla sitt resursfördelningssystem. I vissa fall var omfördelningarna så små att de knappast hade någon effekt alls.

VAD SKA DÅ rektorerna göra när pengarna från huvudmannen inte räcker till? I teorin skulle de kunna spräcka budgeten med hänvisning till skollagens krav, menar Olof Johansson.
Men i praktiken skulle de snarare riskera att få sparken.

– Skollagen anger bara vilken verksamhet som ska finnas, inte vilken kvalitet den ska hålla eller vad den ska kosta. Därför är det väldigt svårt för rektor, som är en kommunal tjänsteman, att göra något annat än att lyda kommunen, säger han.

Denna dubbla styrning, som innebär att staten anger målen medan kommunerna tilldelar resurserna, har tillsammans med kommunernas skilda ekonomiska förutsättningar framförts som argument för att skolan bör återförstatligas. I januariöverenskommelsen har politikerna också bestämt att ett beslutsunderlag för ett statligt huvudmannaskap ska tas fram.

MEN PER-ARNE Andersson, som är chef på avdelningen för utbildning och arbetsmarknad på SKL, tror inte att det är självklart att staten skulle ha råd att lägga mer pengar på skolan än kommunerna.

Han menar att problemet med den dubbla styrningen snarare är att den statliga regleringen av skolan ökar – till exempel genom det nya kravet på att varje kommun måste utse en skolchef – medan många kommuner har stora ekonomiska utmaningar. I stället tycker han att huvudmän, rektorer och lärare borde få större frihet att prioritera själva.

– Ökade krav leder ofta till ett behov av mer pengar. Men man måste också vara öppen med de besparingar som faktiskt sker. Transparenta diskussioner om hur resurserna används kan leda till rationaliseringar som inte upplevs som försämringar, säger Per-Arne Andersson.

Som ett exempel nämner han Blommensbergsskolan i Stockholm, där organisatoriska förändringar och ett hälsofrämjande arbete ledde till att sjukskrivningarna sjönk från 5,6 till 1,5 procent på fyra år. Det gjorde att man kunde spara stora pengar på vikarie- och sjuklöner.

– Trots årliga effektiviseringskrav har lärartätheten i Sverige ökat sedan 1980-talet och är fortfarande hög i ett internationellt perspektiv. Det visar att man trots allt har lyckats göra rationaliseringar.

ETT ANNAT UTSLAG av statens ökade styrning är den allt större floran av riktade statsbidrag, menar Per-Arne Andersson. Han hänvisar till en granskning av Riksrevisionen från 2017, som visar att bidragen försvårar kommunernas planering, kräver extra administration och leder till satsningar på områden som ger bidrag snarare än på de egna behoven. Bidragen gynnar också stora kommuner, som har mer resurser att söka.

I februari visade dessutom Tankesmedjan Balans att det nya bidraget för en likvärdig skola, som bara ska ges till kommuner som inte samtidigt drar ner på sina egna skolkostnader, på flera håll har använts för att täppa till hål i kommunernas budgetar.

– Det finns ett 60-tal statsbidrag för skolan, som är ett elände för kommunerna att hålla reda på. Om staten vill satsa så mycket borde det gå att göra på ett smartare sätt, säger Per-Arne Andersson på SKL.

SKOLCHEFEN KATARINA Ståhlkrantz, som i januari disputerade vid Linnéuniversitetet om synen på rektors pedagogiska ledarskap i statliga policydokument, menar att även själva begreppet ”pedagogiskt ledarskap” kan ses som en del av den statliga styrningen. Genom att fylla det med olika innebörder pekar staten ut vad som är viktigt i rektors uppdrag.
– När man initierade Rektorslyftet och pratade om den effektiva, framgångsrika och instruktiva ledaren, så var det ett sätt att beskriva hur man ville styra svensk skola: Verksamheten skulle vara ekonomisk, resultatinriktad och fokusera på undervisningen, säger Katarina Ståhlkrantz.

Genom att följa begreppets användning över tid har hon kunnat se hur rektorerna har fått ett allt större ansvar: juridiskt, ekonomiskt, resultatmässigt och nu senast även för undervisningen.
Det kan delvis förklaras med att staten har ökat sitt ansvarsutkrävande för att kompensera för 1990-talets decentralisering av skolan.

– Rektorsuppdraget har blivit mer komplext och ifrågasatt. Men det är för enkelt att säga att det bara beror på decentraliseringen. Påverkan kommer från många olika håll: internationella trender och New public management, som bland annat innebär resultatstyrning och en ökad juridifikation.

Samtidigt har hon sett att tidsbrist och för mycket administration har betraktats som ett hinder för rektorernas pedagogiska ledarskap ända sedan 1950-talet. Det problemet skulle knappast försvinna om skolan återförstatligades, tror hon, även om vi kanske skulle få se ett annat slags statlig styrning, som byggde på exempelvis åtlydnad av regler.

EN KONSEKVENS AV att det pedagogiska ledarskapet används som en statlig policy, menar Katarina Ståhlkrantz, är att begreppet aldrig kan få en entydig definition. Därför blir det nästan omöjligt för rektorerna att veta vilka förväntningar de ska leva upp till.

– Paradoxalt nog ger det samtidigt rektorerna både frihet och handlingsutrymme – trots alla kraven, säger Katarina Ståhlkrantz.

I utredningen Rektorn och styrkedjan kunde Olof Johansson se att rektorerna faktiskt tolkade pedagogiskt ledarskap på väldigt olika sätt. Själv menar han att ledarskapet kan utövas antingen direkt, genom klassrumsbesök och pedagogiska samtal, eller indirekt, genom att rektor skapar förutsättningar för ett kollektivt lärande och en gynnsam skolkultur.
Han pekar på den amerikanske skolforskaren Wayne Hoy, som har visat att ”akademisk optimism” – ömsesidig tillit och en kollektiv tilltro till skolans förmåga att få alla elever att lära sig – kan ha en nästan lika stor effekt på elevernas studieresultat som deras socioekonomiska bakgrund.

– I skolor med bra resultat har rektorer och lärare troligen gemensamt skapat ett pedagogiskt klimat som leder till det. Rektorerna måste intressera sig för vad som händer på skolan, säger Olof Johansson.

Fakta/Pedagogiskt ledarskap
Begreppet ”pedagogiskt ledarskap” saknar en entydig definition och har inte någon direkt motsvarighet i internationell forskning. Men enligt de flesta definitionerna handlar det om att leda undervisning och skapa goda lärandemiljöer i syfte att uppnå målen i läroplanen. På senare år har begreppet även kommit att omfatta lärares ledarskap. Skolchefen som vakthund
Enligt en lagändring från 2018 ska huvudmannen utse en eller flera skolchefer med uppgift att se till att den egna skolverksamheten följer föreskrifterna. I praktiken blir skolchefen alltså statens förlängda arm, som ska kontrollera att kommunen och rektorerna fullgör sitt statliga uppdrag. Vilka effekter lagändringen har fått är för tidigt att säga.

Av Staffan Eng

Illustration Sam Brewster


Skolporten nr 3 2019

Denna artikel är publicerad i senaste numret av Skolportens magasin – ute 16 maj 2019

Tema: Skolans styrning och rektors pressade roll.

Inte redan prenumerant? Missa inte kampanjpriset:

2 nr av Skolporten för prova-på-priset 99 kr!

Sidan publicerades 2019-05-20 11:34 av Moa Duvarci Engman


Relaterat

”Svenska politiker får bakläxa om inkludering”

Politikernas formulering ”inkluderingstanken har gått för långt” i januariöverenskommelsen visar på en brist på förståelse för vad inkluderande utbildning är, menar Rune Hausstätter, norsk professor i specialpedagogik, samt gästprofessor vid Stockholms universitet.

”Så går det när skolan får vara en marknad”

När vi tillåter att skolan är en marknad så accepterar vi samtidigt en osund relation mellan skolan och eleven/vårdnadshavaren, skriver rektor Linnea Lindquist.

Skolverket om böter: ”Viktigt med dialog i första hand”

Ekot har rapporterat om att en handfull kommuner är beredda att utfärda böter till föräldrar som fortsätter att hålla sina barn hemma i höst på grund av rädsla för coronasmitta. Något som kritiseras bland annat av föräldrar som tillhör riskgrupper.

Skolporten satsar på digitala konferenser

I höst storsatsar Skolporten på digitala konferenser. "Vi tror att vår digitala satsning kommer att komma många i skolan och förskolan till nytta", säger Birgitta Hartzell, Skolportens vd.

Satsning för elever i behov av särskilt stöd

Efter flera turer inför Stockholms stad en ny modell för att säkerställa att elever som är i behov av särskilt stöd får den stöttning de behöver för att klara skolan.

”Hög tid att betala av på utbildningsskulden”

Coronapandemin har ökat Sveriges redan stora utbildningsskuld till elever med funktionsnedsättning. En avbetalning på skulden är att långsiktigt investera i skolan. Då behövs en nationell samordnare, skriver ledare för flera intresseorganisationer, bland annat Autism- och aspergerförbundet.

SFI-läraren om distansundervisning: En del hoppar av

SFI-läraren Ewa Alpmark-Silfverlåås i Eskilstuna är skeptisk till distansundervisning och menar att eleverna tappar mycket av språkutvecklingen och att en del till och med hoppar av.

”Vänta med lagförslaget om distansundervisning”

I mitten av juni ska riksdagen fatta beslut om en ny lag kring fjärrundervisning. Där finns inga lärdomar från vårens omfattande distansundervisning med. Därför bör lagförslaget göras om, så att lagen inte är föråldrad redan innan den har trätt i kraft, skriver Peter Wilcke, NTI-skolan.

Karin Berg: Vikten av (ut)bildning

I vår iver att marknadsanpassa skolan, vinna Pisaundersökningar och kopiera andra länders utbildningssystem har vi tappat bort det som från början skapade vårt välstånd: vårt bildningsideal. Det skriver Karin Berg, Skolportens krönikör.

”S-politiker lägger orimlig skuld på friskolor”

Vad svensk skola behöver är ett fortsatt fokus på kunskap och på det kompensatoriska uppdraget. Insatser i skolan bör i första hand syfta till att lyfta kvaliteten i skolor med låga resultat, skriver tre L-politiker i en replik.

Brittisk studie kan ge Sverige rätt om skolan

Risken att barn och unga ska bli sjuka i covid-19 är mindre än hälften så stor som för vuxna. Slutsatsen i en brittisk studie av tillgänglig forskning är att barn är den grupp som tryggast går att släppa ut i samhället. ”För barn visar riskanalysen en klar fördel för att skicka dem tillbaka till skolan,” säger professor Russel Viner till The Guardian.

Skolverket om ogiltig frånvaro: ”Vårdnadshavare har ett stort ansvar”

– Det är viktigt att man som förälder har en dialog med hemkommunen och rektorn så att barnen får komma till skolan, säger Maria Olausson på Skolverket.

Kommunen backar barnen tillsammans

Ystad kommun, Region Skåne och polisen har inlett ett nära samarbete med namnet ”Backa barnet” för att bli bättre på att upptäcka barn som far illa. Skolchefen Dennis Hjelmström är spindeln i nätet.

”Var står Suhonen i synen på skolan?”

Jag har ingen aning om var Suhonen och hans medarbetare står i grundfrågorna om skolan, eftersom hans enda tes – framförd igen och igen och igen – är att vara emot aktiebolag som driftsform. I sin senaste artikel kallar han aktiebolagsformen ”unikt pervers”, skriver Barbara Bergström, Internationella Engelska Skolan, i en replik.

Ledare: Det viktigaste uppdraget

Skolchefen är en av dem som har i uppdrag att se till att skolans svåra och viktiga likvärdighetsuppdrag följs. Men skolchefens position är komplex – och utsatt.

Nu får finska elever gå till skolan igen

I dag, torsdag, öppnar Finlands grundskolor igen. Men långt ifrån alla är nöjda över beslutet. Enligt en undersökning från Svenska Yle ansåg fyra av tio finländare att distansundervisningen borde pågått terminen ut.

Konferenser

Information om höstens konferenser

På grund av rådande omständigheter övergår några av höstens konferenser helt till digitalt format. Du som är anmäld till en fysisk konferens flyttas då automatiskt över till webbkonferensen och behåller din plats. Vi kontaktar dig personligen för mer information.

Konferenser som övergår till webbkonferens:

  • Specialpedagogik, 2-3 september, Göteborg
  • Specialpedagogik, 17-18 september, Stockholm
  • Svenska som andraspråk, 8-9 september, Malmö
  • Elevhälsa, 15-16 september, Stockholm
  • Biologi, 28 september, Stockholm
  • Franska, 6-7 oktober, Stockholm
  • Tyska, 6-7 oktober, Stockholm
  • Spanska, 8-9 oktober, Stockholm
  • Fortbildning
    Skolporten satsar på digitala konferenser

    Skolporten satsar på digitala konferenser

    I höst storsatsar Skolporten på digital fortbildning. "Vi tror att vår digitala satsning kommer att komma många i skolan och förskolan till nytta", säger Birgitta Hartzell, Skolportens vd.

    Läs hela artikeln
    SKOLPORTENS MAGASIN
    Skolportens magasin
      Skolporten nr 3/2020 – ute 15 maj

    Skolportens magasin

    Intervju: Möt forskaren Gunnlaugur Magnússon, som saknar de mest fundamentala frågorna i debatten. Tema: Rollen som skolchef – så komplex och utsatt är den.

    Läs mer här
    Skolportens lärarpanel

    Skolportens lärarpanel

    Skolportens lärarpanel läser all ny utbildningsvetenskaplig forskning kring skolan och förskolan.

    Läs mer
    Läsårstider
    När börjar höstterminen?

    När börjar höstterminen?

    Vi har samlat hela Sveriges grundskolors läsårstider för 2020/2021.

    Hitta din kommun
    Fjärr- och distansundervisning
    Skola på distans

    Skola på distans

    Här samlar vi verktyg och information för dig som undervisar från annan plats.

    Läs mer
    Skolporten 20 år
    Uppdrag: Att göra skillnad

    Uppdrag: Att göra skillnad

    Skolporten fyller 20 år! Det startade med ett enkelt faxbrev till Sveriges rektorer. I dag når vi mer än en tredjedel av skolans personal. Läs om Skolportens resa sedan starten år 2000.

    Läs mer
    Annonsera
    Vill du synas hos oss?

    Vill du synas hos oss?

    Skolporten når en bred målgrupp inom skolans värld på webben, i nyhetsbrev, magasin och platsannonssida.

    Läs mer
    Nyhetskategorier
    Student
    För dig som ska bli lärare

    För dig som ska bli lärare

    Här samlar vi nyheter, forskning och annan relevant information till dig som studerar och som snart ska ut i yrkeslivet.

    Läs mer
    Utmärkelser

    Södertäljes skolor och förskolor får priset Guldtrappan 2020

    Södertälje ligger i framkant när det gäller den digitala skolutvecklingen. Nu vinner kommunen utmärkelsen Guldtrappan.

    Läs fler
    Namn och Nytt

    Ny rektor vid Linköpings universitet

    I dag beslutade regeringen att anställa Jan-Ingvar Jönsson som rektor vid Linköpings universitet. Jan-Ingvar Jönsson tillträder tjänsten den 1 juli.

    Anna Örjebo slutar som skolchef

    Det fortsätter att storma inom skolvärlden i Östersunds kommun. På onsdagen stod det klart att Anna Örjebo slutar som skolchef efter bara nio månaders tjänstgöring. Istället blir hon chef på kulturskolan.

    Gd slutar och blir chef på Skolinspektionen

    Agneta Broberg har varit Diskrimineringsombudsman i nästan sju år. Nu står det klart att hon kommer att bli regionchef på Skolinspektionen.

    Sveriges elevkårer får ny generalsekreterare

    Myrra Franzén är utsedd till ny generalsekreterare för Sveriges elevkårer.